著名法学教授研讨观音山国家森林公园内村民毁林事件

曾经被国家林业局专门发文称为“全国的一块样板”的广东观音山国家森林公园（下称：观音山森林公园），由于多年来园内森林持续遭到人为毁坏，已经严重到了刻不容缓进行治理整顿的地步，否则将面临失去“样板”桂冠、沦为负面典型的尴尬和困境。

这起事件引发社会各界广泛关注。近期，在北京召开的一个法律学术研讨会上，关于观音山森林公园内村民毁林事件被设为一个独立议题，请专家学者进行研讨。

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一、毁坏森林无人问津，引发民告官案件

据资料显示，1999年民营企业家黄淦波先生与东莞市樟木头镇石新村委签订为期50年的《东莞观音山联合开发合同书》（下称：《开发合同》），从2003年开始，观音山森林公园的林地、林木即屡遭破坏，面积约1000多亩。

由于无法有效阻止破坏行为，砍伐线不断向山上蔓延侵蚀。核心生态区的林地、原始次生林被代之以经济果林、坟墓、鸡鸭棚（厂）、餐厅农庄。管理方能做的，仅仅是尽量修补、补种部分已遭损坏的林木。如果计入已修复部分，毁坏林木面积约2000亩。

对毁林事件，各说各有理。

有媒体报道，公园管理方以《开发合同》为据，指出这些破坏行为和违建都发生和出现在森林公园腹地，如果石新社区拿不出证据或红线图，用以证明是村民的自留地，那就应该是合同约定的承包林地范围。加之，观音山森林公园在2005年底已被国家林业局正式批准为“国家级”森林公园，其中生态保护区域的林地是明文严保的国家森林资源，乱砍乱伐乱建行为明显属于违法。　

当地政府有关部门的回应有些针锋相对：2020年，经国家省市有关部门多次实地勘察，结合卫星照片对比，未发现有大面积砍伐情况，未见明显水土流失痕迹。并认定该山地及林木产权属于石新社区，果树大多为20世纪90年代公园成立前村民承包的“自留山”果树，并非近年栽种。同时认为从2005至2020年间，观音山森林公园调查范围内的公益林面积呈现扩大趋势，与之相对，果园面积总体上呈缩小趋势。

其实了解事件由来者不难发现，这个说法忽略了《开发合同》的约定和权重，扭曲了石新社区的行政概念和石新范围的地域概念，特指的也仅仅是现有绿化覆盖率，更无视了国家林业局正式批准为“国家级”森林公园的事实，其它如园方修复林木部分和非森林但有绿植的绿化占比部分，以及原始次生林和经济林的区别，也被轻轻略过。

身为公园管理方责任人的民营企业家黄淦波先生，因为天天目睹观音山森林公园多达18平方公里的这一片青山绿水不断被乱砍乱伐、遭受违法建筑侵蚀的惨状，几乎寝食难安。踌躇再三，几经合议，为了维护公园合法权益，捍卫国家森林资源，保护生态环境，最终决定走行政诉讼的维权途径，于2021年将行政主管部门东莞市林业局告上了法庭。

“已经没有退路，只能放手一搏，剩下的交给法律和政策。看运气如何吧！”与1999年承包这片荒山时的壮志豪情不同，20多年后的黄先生这一次如此定义了自己的另一个重大决定。

民告官，在我国自古以来就是一个艰难的抉择：告赢了，不一定能执行，后面的各种“小鞋”将纷至沓来；告输了，后果更是不堪设想。可是如果默认现状，任其继续恶化，同样没有可预期的未来。　

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《中国商报网》2023年1月13日文章，“从一起行政案件看林业部门法定职责的履行”报道：2021年7月14日，东莞市观音山森林公园开发有限公司（下称：观音山公司）提起行政诉讼，将东莞市林业局告上法庭，请求判决东莞市林业局依法履行职责，依法查处观音山公司2020年11月20日书面报案的森林违法行为。

东莞市第一人民法院认为，原告观音山公司自2003年至2019年涉及观音山森林公园的投诉事项，被告东莞市林业局的处理行为不属于本案行政诉讼审查范围，该院不予受理；对于原告提出的“2020年11月19日发现观音山公园七星围山头出现150平方米左右的林地被砍、草木丛干死，变成荒地”问题，被告已依法履行其职责，作出的答复于法有据。原告的诉请缺乏理据，不予支持。

2022年1月6日，该案一审判决，驳回观音山公司的诉讼请求。

观音山公司不服，向东莞市中级人民法院提起上诉。2022年7月下旬，该案二审开庭审理。12月5日，东莞市中级人民法院进行判决，驳回上诉，维持原判。

和

看来，事情远未结束。

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二、专家评案，对毁林犯罪行为应依法追究刑事责任

观音山国家森林公园内的村民毁林事件，是2023年4月15日和16日连续两天在北京分别举办的两场法律学术专家论证会的议题之一。本次研讨会，有来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的几位知名教授以及北京社会主义学院教授等国内相关领域权威专家参加研讨论证。

关于“村民毁林千亩种植果树、蔬菜事件”，专家指出，我国《森林法》规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条的规定，凡发现或者接到举报、控告、移送等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案。

面对当地村民触目惊心的毁林行为，观音山森林公园坚持依法报案但没有得到解决，相关毁林人员没有得到应有的惩罚，说明当地相关主管机关存在不作为和严重的渎职。

专家认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》82、83条，《中华人民共和国森林法》70条，《中华人民共和国刑法》397条等相关法律法规的规定，可追究主管人员渎职的法律责任和刑事责任。

根据《刑法》342条及相关司法解释，非法占用林地，毁坏防护林地、特种用途林地5亩以上，或其他林地10亩以上，属犯罪行为；或依《刑法》345条及相关司法解释，盗伐森林10立方米，或其他林木20立方米，即属于犯罪行为，应追究当事人的刑事责任。

专家特别强调，观音山国家森林公园在处理千亩毁林事件中，应做到搜集证据合法充分，反映问题和举报投诉合理合法，建议将相关举报材料和来往文件信函同时向国家林业局森林公园管理办公室备案。

专家还进行了延伸分析，因村民乱砍滥伐、违建乱建导致其所破坏的区域生态植被极为脆弱，势必会导致火灾发生的风险急剧升高，给森林公园的护林防火工作带来极大的压力。当地个别农民野外不当用火，甚至别有用心的人恶意为之，随时可能造成观音山国家森林公园的火灾发生。从预防火灾再次发生、护林防火的大局出发，必须停止违建乱建、必须依法拆除乱搭乱建，必须及时有效恢复林地植被，林地恢复的费用应当由责任者承担。

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三、毁林与建林的协调统一，法律与政策持续稳定之辨

从法律和政策视角观察，我国在保护耕地与保护环境两个方面，多年来一直存在着两极摇摆的倾向：在早期“以粮为纲”时代，为开拓耕地而对森林、植被、草场进行大面积砍伐和退草，造成的环境伤害是持久和深远的；经过经济高速发展并再次付出惨痛的环境和资源代价之后，面对大范围的水土流失、雾霾和沙尘暴压力，方才调整到追求青山绿水、环保优先的另一极，但为此付出的产业和社会代价仍然巨大。这些决策本身，虽然可以拿工业化和城市化等“发展”之名来抵挡，但终究因为缺乏稳定的周期性和科学性，对社会各方面造成的冲击仍是显而易见的。

从世界先进经验来看，法律与政策、发展与保护、毁林与建林，并不是一个绝对的非此即彼的二选一命题，而是可以找到两者的黄金交叉点，进而实现协调统一和二者兼顾的。

从行政和执法角度分析，观音山森林公园毁林违法行为屡禁不止，表面上看似个人违法，其实这些个人行为相较于园方，本来应该是相对弱势的。以此类推，相对于行政和执法部门更是如此，也是相对容易治理的。不妨看看各地的行政性拆迁，即不难理解。

观音山森林公园管理方之所以对个人毁林行为无可奈何，原因就是一层神秘的窗户纸，如果捅破就会发现，在行政主管和执法部门不作为的表象之下，本质上或是违法者经过低成本试错之后，得到了各部门的默认和默许，随即心领神会，进而上演一场基于趋同效应下的利益共振罢了。

这个强大的“统一战线”，必然导致此起彼伏的态势转化，公园方退而居其次，显得弱势无助也就不足奇了。所以，在这个护林与毁林的持久抗衡中，最先应该退出利益搏击场的，正是公共行政部门和执法部门，然后严格站在公平公正的中立裁判位置，给各方一个说法。

二〇二三年五月二十一日星期日

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